Thứ nhất, cần phân định rõ tính chất luật tư, luật công của Luật Đất đai. Luật Đất đai của Việt Nam điều chỉnh hai loại quan hệ đất đai, một là quản lý nhà nước có tính chất hành chính, điều tiết về đất đai, và hai là các quan hệ có tính chất tư (quyền tài sản, giao dịch quyền tài sản, thương mại hóa, tặng cho, thừa kế…). Trên phương diện luật công, Luật Đất đai liên quan đến quản lý nhà nước về đất đai, trách nhiệm, quyền hạn của Nhà nước với tư cách là “đại diện chủ sở hữu (toàn dân) về đất đai”, trong mối quan hệ giữa Nhà nước với các cá nhân, pháp nhân vốn mang tính chất mệnh lệnh hành chính bắt buộc. Với tính chất là luật tư, pháp luật đất đai nói chung, trong đó có Luật Đất đai điều chỉnh các mối quan hệ pháp lý giữa cá nhân, pháp nhân với nhau đề cao nguyên tắc thỏa thuận.
Như vậy, nhà lập pháp luôn phải làm rõ, từng điều khoản điều chỉnh mối quan hệ giữa các chủ thể trong khu vực tư với nhau, hay mối quan hệ giữa các chủ thể thuộc khối Nhà nước với cá nhân, pháp nhân. Chẳng hạn, cùng là chuyển dịch đất đai, nhưng thu hồi đất cho các dự án phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng mang tính hành chính; trong khi các dự án nhà ở thương mại theo quy hoạch mang lại lợi ích chủ yếu cho nhà đầu tư thì thương lượng với người dân để nhượng lại quyền sử dụng đất hoặc thỏa thuận góp vốn bằng quyền sử dụng đất.
Thứ hai, cần cụ thể hóa quy định của Hiến pháp năm 2013 về “sở hữu toàn dân” đối với đất đai trong dự thảo Luật. Chưa có văn bản nào quy định hoặc giải thích, nhưng dường như khái niệm “toàn dân” được ngầm hiểu là toàn dân trên lãnh thổ Việt Nam. Nếu hiểu như vậy, sẽ nảy sinh vấn đề, đó là: chủ sở hữu – toàn dân trên cả nước không thể tham gia quyết định rất nhiều những nội dung về đất đai trong phạm vi một địa phương. Do đó, cần phân biệt khái niệm “toàn dân” ở hai cấp độ: Toàn dân ở cấp độ quốc gia, trên cả nước và toàn dân cấp độ địa phương, trong phạm vi một đơn vị hành chính, ví dụ toàn dân của tỉnh A, huyện B, xã C.
Sở hữu toàn dân đối với đất đai trên cả nước là quyền sở hữu chung của ít nhất là tất cả các công dân đang sinh sống trên lãnh thổ Việt Nam. Điều này, về mặt pháp lý, đòi hỏi phải tạo ra một cơ chế để tất cả công dân đó tại một thời điểm nhất định đều có quyền tham gia “định đoạt” và “hưởng lợi” từ quyền sở hữu này. Có thể dựa trên quy định của Luật trưng cầu ý dân để toàn bộ công dân Việt Nam từ 18 tuổi trở lên bỏ phiếu đối với những vấn đề đặc biệt quan trọng về đất đai trên cả nước, qua đó thực hiện quyền sở hữu đối với đất đai.
Sở hữu toàn dân đối với đất đai ở một đơn vị hành chính là quyền sở hữu chung của tất cả các công dân đang sinh sống ở đơn vị hành chính đó, có quyền tham gia “định đoạt” và “hưởng lợi” từ đất đai trong phạm vi đơn vị hành chính. Theo quy định, trưng cầu ý dân chỉ áp dụng đối với những vấn đề quốc gia, cho nên cần có cơ chế pháp lý trong Luật Đất đai để “toàn dân” của một đơn vị hành chính thực hiện quyền sở hữu đối với đất đai. Chẳng hạn, “toàn dân” phải được tham gia dưới các hình thức khác nhau trong xây dựng quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất.
Liên quan đến sở hữu đối với đất đai, cần phân biệt vai trò “đại diện chủ sở hữu” của Nhà nước với quản lý Nhà nước về đất đai. Nếu không làm rõ vấn đề này thì sẽ có rủi ro nhân danh vai trò “đại diện chủ sở hữu toàn dân”, các cơ quan Nhà nước có thể lạm dụng quyền lực. Chẳng hạn, trong việc lập và sửa đổi quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, điều này có thể dẫn đến gắn bó quyền lợi với các nhóm lợi ích tư nhân, làm cho quy hoạch không còn phục vụ mục đích “quốc kế dân sinh”. Theo pháp luật, chỉ Quốc hội có quyền đại diện cho Nhân dân, vì vậy trên phương diện nhất định có thể là đại diện chủ sở hữu toàn dân đối với đất đai, chứ không phải Chính phủ và Uỷ ban nhân dân các cấp. Chính phủ và Uỷ ban nhân dân các cấp chỉ đóng vai trò là chủ thể quản lý tài sản thuộc sở hữu toàn dân. Như vậy, quy định của dự thảo Luật Đất đai chưa phù hợp, khi trao cho Chính phủ và Uỷ ban nhân dân các cấp quyền “đại diện chủ sở hữu” đối với đất đai.
Thứ ba, cần thể hiện rõ gốc rễ của pháp luật đất đai là quyền tài sản của người dân, doanh nghiệp, tổ chức trên từng ô, thửa, lô đất. Khoản 2 Điều 54 Hiến pháp năm 2013 đã thể hiện tư tưởng này: Nhà nước công nhận quyền sử dụng đất, quyền sử dụng đất được pháp luật bảo hộ. Điều 115 Bộ luật Dân sự năm 2015 làm rõ hơn, ghi nhận quyền sử dụng đất là quyền tài sản. Thêm vào đó là quyền bất động sản liền kề, quyền bề mặt, quyền với không gian ngầm. Ở đây cần phân biệt quyền sử dụng đất như một dạng quyền tài sản do Luật Đất đai phân phối với quyền sử dụng đất - quyền tài sản hình thành một cách tự nhiên. Cụ thể, Luật Đất đai có thể phân phối quyền sử dụng đất (qua việc cấp Giấy chứng nhận) khi giao đất, cho thuê đất, cấp quyền sử dụng đất cho các dự án; nhưng quyền sử dụng đối với đất thổ cư, đất ở lâu dài của người dân, đất hoang hóa do người dân tự khai phá, tạo lập lên (đất đầm, đất bồi ven sông, lấn biển…) là quyền tài sản hình thành một cách tự nhiên, không lệ thuộc vào quyết định phân phối hay công nhận của Nhà nước. Dĩ nhiên, quyền tài sản này không thể tuyệt đối, mà bị giới hạn bởi chính sách của chính quyền (quy hoạch, xây dựng, đăng ký tài sản, tài chính đất đai, trưng mua, trưng dụng).
Thứ tư, Nghị quyết số 18-NQ/TW định hướng: Nâng cao vai trò của thị trường trong quản lý và sử dụng đất. Đất đai là tài nguyên hữu hạn, là nguồn lực rất quan trọng cho phát triển, cần được sử dụng để mang lại giá trị cao nhất, phân bổ cho những ngành, lĩnh vực, người sử dụng hiệu quả nhất, qua đó thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội. Lý thuyết và thực tiễn đều cho thấy, thị trường là cơ chế hữu hiệu nhất để thực hiện điều này. Luật Đất đai cần cụ thể hóa định hướng này qua việc thể hiện rõ tính tài sản của quyền sử dụng đất; mở rộng quyền tiếp cận đất đai đối với người dân và doanh nghiệp; bỏ khung giá đất và quy định có cơ chế, phương pháp xác định giá đất theo nguyên tắc thị trường; tiếp tục thực hiện cơ chế tự thỏa thuận giữa doanh nghiệp và người dân trong chuyển nhượng quyền sử dụng đất để thực hiện các dự án về đô thị, nhà ở thương mại; xây dựng ngân hàng cho thuê đất nông nghiệp.
Thứ năm, Luật Đất đai cần đảm bảo sự hài hoà trong lợi ích giữa người dân, nhà đầu tư và Nhà nước, trong đó người dân là trung tâm, không để ai bị bỏ lại phía sau. Yêu cầu này được thể hiện ở một số điểm cơ bản như: có quy định hỗ trợ, tạo điều kiện, cơ hội tiếp cận và sử dụng đất tốt hơn cho các nhóm yếu thế như người dân tộc thiểu số, phụ nữ, người nghèo v.v…; quy định cụ thể hơn về thẩm quyền, mục đích, phạm vi thu hồi đất, điều kiện, tiêu chí cụ thể việc Nhà nước thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng; thực hiện tái định cư trước khi thu hồi đất; đảm bảo được sinh kế cho người dân bị thu hồi đất; xây dựng cơ chế góp quyền sử dụng đất, điều chỉnh lại đất đai đối với các dự án phát triển, chỉnh trang đô thị và khu dân cư nông thôn. Trong đó, cơ chế "góp đất, điều chỉnh lại đất đai" đã chứng tỏ được tính hiệu quả ở nhiều quốc gia trong việc sử dụng giá trị đất đai cho dự án đầu tư nhằm phát triển theo hướng minh bạch, hiệu quả và có sự tham gia của các bên liên quan, đặc biệt ở các khu vực ngoại vi thành phố.
Thứ sáu, đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất của dự thảo Luật với hệ thống pháp luật. Luật Đất đai năm 2013 được xây dựng song song với Hiến pháp 2013, được thông qua cùng một thời điểm, chỉ cách nhau một ngày. Vì vậy, có những tư tưởng, tư duy của hiến pháp mới chưa được thể chế hóa đầy đủ trong Luật Đất đai năm 2013. Ví dụ như các vấn đề về phân công, phân quyền, phân cấp, kiểm soát quyền lực, đề cao nhân tố quyền con người, quyền công dân chưa được thể hiện rõ nét trong Luật Đất đai năm 2013 và kể cả dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) đang được lấy ý kiến Nhân dân. Bên cạnh đó, trong dự thảo này, như nhiều chuyên gia đã phát hiện, còn có những nội dung mâu thuẫn, chồng chéo với Luật Nhà ở, Luật Kinh doanh bất động sản, Luật Đấu thầu, Luật Khiếu nại năm 2011…. Các vùng chồng lấn, vùng xám rất dễ trở thành vùng nguy cơ cho người dân, doanh nghiệp và cho cả công chức nhà nước.
Gửi ý kiến dự thảo nghị quyết