Góp đất, điều chỉnh lại đất đai: Cũ người, mới ta

Trong bối cảnh sửa đổi, bổ sung Luật Đất đai năm 2013, cụ thể hóa yêu cầu của Nghị quyết 18-NQ/TW, có thể nghiên cứu, tham khảo kinh nghiệm của nhiều nước trong hơn một thế kỷ để áp dụng cơ chế “góp đất, điều chỉnh lại đất đai” (land pooling/land readjustment) đối với các dự án phát triển, chỉnh trang khu đô thị, khu dân cư nông thôn.

Góp đất/điều chỉnh lại đất đai: Thực tiễn các nước

Trên thế giới, góp đất/điều chỉnh lại đất đai là cơ chế/quá trình được Nhà nước tạo ra bằng quy định pháp luật nhằm tạo điều kiện cho chủ sở hữu các thửa đất riêng biệt góp một phần diện tích thửa đất để xây dựng hạ tầng, các công trình công cộng thuộc dự án cải tạo phát triển đô thị hoặc nông thôn theo quy hoạch. Sau khi các thửa đất được gom lại đủ để tiến hành dự án, trừ diện tích dành cho hạ tầng, các công trình công cộng, diện tích, vị trí, ranh giới đất còn lại thuộc dự án được điều chỉnh lại. Các chủ sở hữu đất được quyền thỏa thuận để điều chỉnh ranh giới và vị trí thửa đất của mình sao cho giá trị của thửa đất mới tương xứng với lợi ích của dự án mang lại; trở thành một dạng chủ dự án, đồng thời là đối tượng hưởng lợi trực tiếp.

Cộng hòa Liên bang Đức từ đầu thế kỷ 20 đã phát triển cơ chế điều chỉnh lại đất đai, được nhiều quốc gia học tập. Tại Nhật Bản, 30% diện tích đô thị ở Nhật Bản sau thế chiến thứ 2 cho đến đầu thế kỷ 21 được cải tạo theo cách thức này; 84% các đô thị ở Hàn Quốc sử dụng công cụ này, còn những vùng đô thị lớn có nhiều cư dân ở như Seoul thì khoảng 50% diện tích cải tạo phát triển đô thị dựa trên thỏa thuận thay vì thu hồi trắng. Hà Lan, Thụy Điển, Canada, Úc, Tây Ban Nha, Israel, Thổ Nhĩ Kỳ, Colombia, Ấn Độ, Bhutan, Nepal, Indonesia, Malaysia, Thái Lan, Đài Loan… cũng đang sử dụng công cụ này.

Nhiều nước, vùng lãnh thổ như Đức, Nhật, Israel, Hà Lan, Ấn Độ, HongKong….đều có các quy định pháp luật về cơ chế điều chỉnh lại đất đai. Điển hình như Cộng hòa Liên bang Đức từ năm 1902 đã có quy định về góp đất; hiện nay cơ chế này được điều chỉnh trong Bộ luật Xây dựng liên bang được sửa đổi lần gần nhất năm 2017. Hà Lan lần đầu tiên có quy định liên quan đến góp đất vào năm 1924, được sửa đổi nhiều lần. Ở Israel, Luật Quy hoạch và Xây dựng năm 1965 dành Mục 3, Chương 7 để quy định về điều chỉnh lại đất đai.

Lợi ích của góp đất/điều chỉnh lại đất đai

Cơ chế góp đất/điều chỉnh lại đất đai đã chứng tỏ được tính hiệu quả ở nhiều quốc gia trong việc sử dụng giá trị đất đai cho dự án đầu tư nhằm phát triển theo hướng minh bạch, hiệu quả và có sự tham gia của các bên liên quan.

Cơ chế này mang lại giá trị đất đai tăng thêm ngay trong quá trình đầu tư và không cần sử dụng vốn ngân sách nhà nước để đầu tư phát triển. Các chủ sở hữu đất duy trì được quyền của mình đối với thửa đất; có thể nhận được từ thửa đất mới giá trị ít nhất ngang với giá trị thửa đất cũ, mặc dù diện tích đất ít hơn. Đặc biệt, sau khi dự án hoàn thành, họ vẫn gắn bó với thửa đất cũ có nhiều giá trị về tinh thần mà nhiều khi tiền không mang lại được.

Một ưu điểm nổi bật khác của công cụ này là không cần sử dụng hoặc sử dụng hạn chế cưỡng chế. Theo tính toán của chuyên gia, ở Việt Nam, nếu áp dụng cơ chế này, số lượng người đang sử dụng đất bị thu hồi đất lớn nhất chỉ khoảng 20-30%. Hơn nữa, cơ chế giúp giảm thiểu phân phối bất công lợi ích và chi phí của dự án, khi người dân được tham gia và hưởng lợi các lợi ích.

Việc thực hiện cơ chế này sẽ giúp giải quyết những vướng mắc trong quản lý và sử dụng đất như: Ngăn chặn quá trình đô thị hóa tự phát, chắp vá hoặc không đồng đều ở các vùng ven đô thị; giải quyết vấn đề tài chính liên quan tới nguồn vốn cho đầu tư hạ tầng và các dịch vụ công cộng (trong một số trường hợp, còn đáp ứng cho cả việc giải quyết nhà cho những người thu nhập thấp); tạo nền tảng cho kết nối đô thị và mở rộng hợp lý mạng lưới giao thông.

Ở các nước có chế độ bảo vệ ngặt nghèo đối với quyền sở hữu tư nhân về đất đai như Nhật Bản, Israel, Đức, cơ chế điều chỉnh lại đất đai có ưu thế lớn so với thu hồi đất bắt buộc. Bởi lẽ khi bị thu hồi đất bắt buộc, cá nhân ở các nước đó thường kiện ra tòa án với quy trình kéo dài, và tòa án thường phán quyết bắt buộc bên chủ dự án phải bồi thường rất nhiều. Trong khi đó, cơ chế điều chỉnh lại đất đai ít khi gây ra khiếu kiện, và hầu như trong các trường hợp khiếu kiện, thậm chí ra Tòa án Hiến pháp ở LB Đức, Tòa vẫn tuyên chủ dự án không phải bồi thường.

Thiết kế cơ chế điều chỉnh lại đất đai ở Việt Nam

Từ khoảng hơn 10 năm gần đây, ở một số địa phương như thành phố Trà Vinh, tỉnh Trà Vinh; Đà Nẵng; TP. Hồ Chí Minh; Hải Dương; Việt Trì; Long An, một số dự án đã được triển khai để thí điểm áp dụng cơ chế góp đất, điều chỉnh lại đất đai để nâng cấp đô thị. Theo đánh giá của chính người dân tham gia và các chuyên gia thì các dự án trên đều thành công trên nền tảng phát triển đồng thuận. Tuy nhiên, vì chưa có khuôn khổ pháp lý phù hợp nên việc thẩm định, phê duyệt, tài chính đã gặp rất nhiều khó khăn. Từ thực tiễn ở Việt Nam, đối chiếu với kinh nghiệm lập pháp ở các nước, có thể rút ra một số điểm cần chú ý khi xây dựng cơ chế điều chỉnh lại đất đai.

Thứ nhất, ở nhiều nước, điều chỉnh lại đất đai được áp dụng tốt hơn đối với các dự án ở nông thôn hoặc vùng ven đô thị, bởi lẽ số lượng chủ đất ở đó ít hơn, làm cho việc thỏa thuận, thương lượng thuận lợi hơn. Mặt khác, kinh nghiệm của khá nhiều nơi như HongKong cũng cho thấy, điều chỉnh lại đất đai có thể vận hành hiệu quả ngay ở các khu đô thị đông dân nếu chính quyền cho phép chủ đầu tư thực hiện các dự án nhà ở nhiều tầng, nhiều căn hộ để họ có thể nhận lại được lợi nhuận, từ đó có động cơ tham gia các dự án như vậy.

Như vậy, ở Việt Nam, có thể áp dụng cơ chế điều chỉnh lại đất đai ở nhiều loại dự án phát triển đô thị; hoặc cải tạo các khu vực nhỏ, có liên quan nhiều đến đất ở và đất vườn ao liền kề, các lô đất gần mặt đường khi chỉnh trang đô thị và giải quyết nhà siêu méo siêu mỏng. Như kinh nghiệm phong phú gần 100 năm của Hà Lan cho thấy, cơ chế này còn có thể giúp tích tụ đất nông nghiệp nhằm khắc phục tình trạng manh mún đất đai, ví dụ như Chương trình xây dựng nông thôn mới ở Việt Nam.

Thứ hai, điều chỉnh lại đất đai là những gì về con người với quyền sở hữu thiêng liêng, suy nghĩ, mong muốn của họ, chứ không chỉ về những tòa nhà, con đường. Vì vậy, cần đặc biệt lưu ý tạo cơ chế đồng thuận, thỏa thuận, tham gia tự nguyện, chủ động của người dân khi thiết kế các điều khoản về điều chỉnh lại đất đai. Ở hầu hết các nước có quy định đòi hỏi phải có tỷ lệ tối thiểu chủ sở hữu đất đai đồng ý, quá trình điều chỉnh lại đất đai mới được tiến hành (như 66% ở Nhật, Israel; 50% ở Đài Loan…). Ngay cả ở Đức, Israel có quy định về điều chỉnh lại đất đai bắt buộc, việc thỏa thuận, thương lượng, đạt đồng thuận của cộng đồng vẫn được ưu tiên hết mức, cho đến khi không còn con đường nào khác thì chính quyền mới sử dụng thẩm quyền để buộc các chủ đất phản đối phải chấp nhận điều chỉnh lại đất đai.

Cơ chế điều chỉnh lại đất đai cần được thiết kế theo hướng cho các bên liên quan tương tác với nhau được nhiều, xây dựng niềm tin với nhau. Chẳng hạn, cần có quy định về tổ chức/đơn vị phụ trách điều chỉnh lại đất đai với thành phần gồm các chủ đất, chủ đầu tư, đại diện chính quyền có quyền, trách nhiệm, lợi ích phù hợp, giảm sự lạm dụng quyền lực của các bên. Rất cần cơ chế để dàn xếp, dung hòa khi có sự xung đột về quyền, lợi ích giữa các bên.

Đối chiếu với Việt Nam, Hiến pháp 2013 đã ghi nhận quyền sử dụng đất như một quyền tài sản; Nghị quyết 18-NQ/TW đặt ra việc luật hóa cơ chế chia sẻ lợi ích giữa Nhà nước, nhà đầu tư dự án và người dân. Trong đó, đối với các dự án mà lợi ích riêng của chủ đầu tư gắn với lợi ích quốc gia, công cộng, có thể áp dụng cơ chế có chia sẻ lợi ích theo mô hình điều chỉnh lại đất đai như ở các nước. Cần đạt được sự đồng thuận của đại đa số cộng đồng đối với phương án chuyển dịch đất đai này. Tùy theo từng loại dự án mà Luật có thể giao cho Chính phủ quy định tỷ lệ đồng thuận tối thiểu như 2/3 (66% như ở Israel), 70%, 80% hay cao hơn.

Thứ ba, những lợi ích, chi phí về kinh tế cần được tính đến khi thiết kế cơ chế điều chỉnh lại đất đai. Như kinh nghiệm ở tất cả các nước cho thấy, cả chủ sở hữu đất đai, chủ đầu tư, chính quyền địa phương đều cần nhận lại được quyền lợi tài chính từ dự án để có động lực tham gia. Để có đất với chi phí thấp phục vụ cho điều chỉnh lại đất đai, ở nhiều nước, chính quyền địa phương có quyền cắt một phần diện tích đất được góp dành cho xây dựng hạ tầng, các công trình công cộng mà không phải bồi thường cho chủ sở hữu đất (đến 30%, 40%, hoặc tỷ lệ khác tùy từng nước).

Ở hầu hết các nước được nghiên cứu, một trong những phương thức là cho phép nhà đầu tư có các giải pháp tăng mật độ dân cư khi thực hiện dự án. Ví dụ như ở Hong Kong, nhà đầu tư được phép xây thêm nhiều tầng của chung cư cũ nội thành, từ đó nhận lợi nhuận nhiều hơn, bù đắp các chi phí của dự án. Các chủ sở hữu nhận lại đúng căn hộ ở vị trí cũ và được hưởng một phần lợi nhuận của chủ đầu tư. Đồng thời, cần có các loại thuế phù hợp như thuế bất động sản để Nhà nước không bị thiệt, thu được một phần giá trị tăng thêm từ đất, bù đắp các chi phí cho cơ sở hạ tầng, công trình công cộng, dịch vụ công….

Thứ tư, cộng đồng thỏa thuận nhưng Nhà nước đóng vai trò rất quan trọng trong điều chỉnh lại đất đai. Chính quyền địa phương cần đứng ra hỗ trợ thỏa thuận bằng việc phê duyệt quy hoạch và công nhận, hỗ trợ thi hành các thỏa thuận. Do việc chia lại đất khá nhạy cảm về lợi ích và rất dễ đầu cơ, vấn đề căn bản trong quá trình thực hiện là chính quyền phải cam kết song hành cùng cộng đồng và hệ thống pháp luật đảm bảo minh bạch trong quá trình ra quyết định và phân bổ lợi ích.

Thứ năm, cần có phương thức đối xử với những người phản đối điều chỉnh lại đất đai, nhất là những người cố tình chây ỳ với mục đích hưởng lợi nhiều hơn từ dự án. Khung pháp lý cần có quy định, theo đó, khi đã đạt được đồng thuận của đa số chủ sở hữu đất thuộc vùng dự án, chính quyền có thẩm quyền cưỡng chế các chủ đất phản đối dự án phải bán thửa đất cho chủ thể thực hiện dự án điều chỉnh lại đất đai, nếu không thì phải chấp nhận theo dự án. Khi đa số chủ sở hữu đã cho rằng, dự án có lợi cho cộng đồng, thì không nên để cho một số người làm tắc dự án. Bên cạnh đó, để giải quyết vấn đề này, ở một số ít nước như Đức, Israel, có cơ chế điều chỉnh lại đất đai mà không cần phải có tỷ lệ đồng thuận của cộng đồng.

Thứ sáu, trong điều chỉnh lại đất đai, Nhân dân đóng góp, nhưng vẫn cần hỗ trợ. Ví dụ, tỷ lệ mà chủ sở hữu cần phải cắt đất dành cho hạ tầng, công trình công cộng có thể giảm xuống cho những người có diện tích đất quá nhỏ (dưới 30m2) bởi họ thường là những người khó khăn hơn. Hoặc là như ở Hong Kong, chủ đầu tư cấp thêm một khoản kinh phí cho những hộ khó khăn không có điều kiện rời khỏi căn hộ trong quá trình thực hiện dự án. Các chủ căn hộ cũng có quyền bán lại hợp đồng tham gia dự án trên thị trường. Kinh nghiệm quốc tế cho thấy tỉ lệ các dự án tự cân đối được vốn để đạt được mục tiêu chỉ là 30% (Hàn Quốc) hoặc thấp hơn (Đài Loan chỉ là 10%), có nghĩa là 70% đến 85% các dự án vẫn cần hỗ trợ của Nhà nước, đặc biệt là đóng góp bằng đất và tài trợ trước, sau đó thu hồi bằng thuế sau khi các chủ sử dụng bán lại.