Tuy nhiên qua nghiên cứu, để góp phần làm cho Luật rõ ràng đầy đủ hơn, cần có sự nhìn nhận cụ thể về tình hình quản lý và điều hành ngân sách thời gian qua. Về nguyên tắc tất cả các khoản thu chi ngân sách nhà nước được tổng hợp và Quốc Hội, Thủ tướng Chính phủ giao dự toán từ cuối năm trước để các Bộ, ngành Trung ương và địa phương triển khai thực hiện ngay từ đầu năm kế hoạch. Thế nhưng thực tế diễn ra trong quá trình quản lý điều hành ngân sách thời gian qua còn bộc lộ bất cập là còn nhiều khoản chi chưa được tổng hợp và giao dự toán đầu năm mà đến giữa năm, thậm chí gần cuối năm mới được giao (ví dụ như bố trí giao kế hoạch nguồn vốn Trái phiếu Chính phủ, chương trình mục tiêu Quốc gia, các nhiệm vụ chi bổ sung trong năm,…). Điều này nói lên việc tổng hợp và dự báo nguồn còn chưa quán xuyến hết các khoản thu chi chuẩn bị cho năm sau ngay từ cuối năm trước; mặt khác việc giao bổ sung trong năm lại không nằm trong thẩm quyền nhiệm vụ của Hội đồng nhân dân các cấp quyết nghị giao dự toán đầu năm cho Ủy ban nhân dân triển khai thực hiện, nên nhiều lúc Hội đồng nhân dân không không nắm được và không thực hiện được nhiệm vụ của mình là tổng tư lệnh của việc kiểm soát, thẩm tra, quyết nghị và giám sát mọi nguồn vốn ở địa phương theo luật định. Và việc giao bổ sung trong năm cho cấp dưới như vừa qua có lúc có nơi làm cho đơn vị được giao dự toán và các địa phương triển khai không đồng bộ với kế hoạch đầu năm nên lúng túng, bị động và có nhiều khoản chi không thực hiện được trong năm kế hoạch mà phải chuyển sang năm sau. Do vậy, Luật ngân sách sửa đổi cần quán triệt và yêu cầu thực hiện đúng nguyên tắc mọi nguồn vốn, mọi khoản thu, chi đều phải được Trung ương dự toán và phân bổ đầu năm, Hội đồng nhân dân nắm được hết mọi nguồn vốn, xem xét và quyết nghị tất cả các khoản thu, chi giao Ủy ban nhân dân triển khai thực hiện đồng bộ ngay từ đầu năm kế hoạch đồng thời giám sát chặt chẽ việc thực hiện tại địa phương. Như vậy sẽ tránh được tình trạng không kiểm soát được tình hình ngân sách phát sinh và không có biện pháp chỉ đạo triển khai, giám sát đúng quy định.

Việc thực hiện ngân sách thời gian qua còn có tình hình là nhiều quỹ thuộc ngân sách nhà nước lại nằm ngoài sự quản lý chung thống nhất của nhà nước, nằm ngoài dự toán thu chi và phân bổ ngân sách của Hội đồng nhân dân các cấp. Việc thực hiện giao nhiệm vụ chi từ các nguồn quỹ này do Hội đồng quỹ tự thực hiện. Điều này gây ra sự không tổng hợp chung trong nguồn ngân sách địa phương và kiểm soát, giám sát việc thực hiện sẽ khó khăn. Do vậy cần hạn chế và đi đến không lập quỹ có ngân sách nhà nước ngoài tầm quản lý và kiểm soát của chính quyền hội đồng nhân dân địa phương. Dự án Luật NSNN (sửa đổi) phải thể hiện được tinh thần của Điều 55 Hiến pháp năm 2013, đó là “các khoản thu, chi NSNN phải được dự toán và do luật định”, nhưng hiện trong dự thảo Luật chỉ định hướng thu, còn chi giao Chính phủ hoặc Thường vụ QH quy định nên cần phải xem xét thêm. Sửa đổi Luật NSNN phải khắc phục những tồn tại hiện nay trong việc lập, quản lý và sử dụng ngân sách để NSNN được quản lý tập trung, thống nhất, công khai minh bạch theo Điều 55 Hiến pháp năm 2013.

Về cụ thể cần có xem xét chỉnh sửa trong các điều khoản của Luật cho phù hợp. Tại khoản 12, điều 4 giải thích từ ngữ: Chi trả nợ chỉ để thực hiện chi trả các khoản lãi phát sinh do vay để bù đắp bội chi là chưa đủ; mà chi trả nợ là cả việc chi ngân sách từ nguồn thu được để trả nợ gốc mới đảm bảo trả hết nợ, còn nếu chỉ trả lãi vay thì nợ gốc ai trả, lấy nguồn từ đâu để trả ? Tại khoản 17, điều 4 giải thích từ ngữ có nêu cụm từ: Chính sách tài khóa, tuy nhiên cụm từ này chưa được giải thích; Vì vậy đề nghị đưa thêm cụm từ này vào phần giải thích từ ngữ để làm rõ nó là gì. Tại khoản 21, điều 4 giải thích từ ngữ có khái niệm quỹ dự trữ tài chính là quỹ của nhà nước, điều này chưa đủ nên cần bổ sung thêm là quỹ của nhà nước nhằm dự trữ tiền cho nhà nước.

Về trình tự xây dựng Luật chưa có sự thống nhất, vì đến thời điểm trình sửa đổi Luật ngân sách thì Luật chính quyền địa phương vẫn chưa ra đời nên chưa rõ một số địa phương có còn Hội đồng nhân dân hay không nên Luật này phải nói nước đôi và điều đó thể hiện sự không nhất quán của một Luật ban hành. Cụ thể tại khoản 2, điều 6 có quy định nơi địa phương nào không có hội đồng nhân dân thì đơn vị hành chính đó là đơn vị dự toán của ngân sách cấp trên trực tiếp; Và mặt khác nếu quy định vậy e rằng không ổn vì như dự thảo luật tổ chức chính quyền địa phương các đơn vị quận, phường nếu không còn Hội đồng nhân dân thì sẽ là đơn vị dự toán lớn cần thực hiện nhiệm vụ của mình một cách chủ động hơn trong ngân sách nên không thể là đơn vị dự toán của cấp trên được.

Luật dự thảo có quy định ngân sách mỗi cấp chính quyền địa phương được phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi cụ thể thì điều này là chưa đầy đủ vì có cấp dưới mới phân cấp được, mà ở đây chính quyền cấp xã thì không có cấp dưới nên không thể phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi được. Vì vậy đề nghị bổ sung: trừ chính quyền địa phương cấp xã.

Các quy định nhiệm vụ quyền hạn Bộ Tài chính cần rõ ràng hơn: Tại mục c, khoản 6, điều 26 quy định nhiệm vụ quyền hạn của Bộ Tài chính có nêu: đề nghị Thủ tướng Chính phủ đình chỉ thi hành hoặc bãi bỏ văn bản trái luật của UBND tỉnh, thì đây mới chỉ là đề nghị chứ chưa phải là quyết định nhưng đoạn sau lại ghi: và chịu trách nhiệm với quyết định đình chỉ đó là chưa đúng. Mặt khác tiếp đó lại ghi UBND tỉnh phải chấp hành với quyết định đình chỉ đó là không có cơ sở vì Bộ chưa ra quyết định, mà ở đây phải chờ quyết định của Thủ tướng. Do vậy muốn rõ ràng hơn thì phải ghi bổ sung thêm: Bộ tài chính đình chỉ thi hành văn bản trái luật của UBND tỉnh và đề nghị Thủ tướng Chính phủ quyết định bãi bỏ mới đúng quy định.

Luật cần kiên quyết với quy định trong Hiến pháp năm 2013 về việc quy định chỉ có Quốc hội có thẩm quyền quyết định về ngân sách, không giao cho cơ quan khác thẩm quyền quyết định về ngân sách trong mọi trường hợp; mở rộng thêm các nguồn thu từ sổ xố kiến thiết, tiền quỹ sử dụng đất, … để tăng thêm các nguồn thu cho ngân sách nhà nước; cần thu hẹp các nguồn quỹ ngoài ngân sách và quản lý chặt chẽ việc thu chi các nguồn quỹ này để tăng thêm khả năng thu chi chung của ngân sách nhà nước; giữ nguyên quy định thưởng vượt thu như quy định hiện hành để khuyến khích và động viên các tỉnh thành trong công tác thu ngân sách nhà nước; nâng cao trách nhiệm và vai trò của Quốc hội trong các quyết định về ngân sách; tăng cường công tác giám sát việc thu, chi và sử dụng các nguồn vốn từ ngân sách nhà nước; định nghĩa rõ ràng và cụ thể các khoản chi từ ngân sách để tiện cho việc quản lý.

Nội dung sửa đổi Luật lần này liên quan chủ yếu đến quy trình, thủ tục NSNN và trách nhiệm, quyền hạn của các cơ quan có liên quan; do vậy, đề nghị hàng năm Quốc hội sẽ ban hành Luật NSNN thường niên về dự toán NSNN, phân bổ NSTW thay cho việc ban hành Nghị quyết của Quốc hội như hiện nay để nâng cao tính pháp lý và kỷ luật tài chính. Cần phải phải làm rõ thẩm quyền của Chính phủ và Bộ Tài chính trong dự thảo Luật. Đối với quy định về các quỹ tài chính cần phải công khai, minh bạch các loại quỹ này.

Về công khai ngân sách nhà nước và giám sát ngân sách nhà nước của cộng đồng cần làm rõ tính công khai và minh bạch rõ ràng về công khai dự toán, chấp hành, quyết toán, kết quả kiểm toán ngân sách nhà nước của các cấp ngân sách, các đơn vị dự toán ngân sách, các tổ chức được ngân sách nhà nước hỗ trợ, các chương trình, dự án đầu tư xây dựng cơ bản sử dụng vốn ngân sách nhà nước. Dự thảo Luật quy định việc công khai, minh bạch trong thực hiện ngân sách nhà nước là phù hợp đáp ứng được yêu cầu mong mỏi của người dân. Do vậy, khi công khai, nên lựa chọn những nội dung phù hợp cho từng đối tượng cụ thể. Đối với người dân ở cấp xã, phường chỉ nên thực hiện công khai đối với những lĩnh vực có liên quan đến đơn vị đó, các công trình đang thực hiện trên địa bàn. Đặc biệt, trong quá trình lập dự toán các công trình, đề nghị phải có sự xem xét, thống nhất với địa phương nơi có các công trình thực hiện dự án. Bởi lẽ, người dân là người hiểu rõ nhất mình đang có nhu cầu về cái gì và hiệu quả của từng công trình đó ra sao. Dự thảo Luật quy định: Niêm yết công khai tại trụ sở làm việc của cơ quan, đơn vị, tổ chức, phát hành ấn phẩm. Đối với hai hình thức này cần có sự nghiên cứu và tính toán kỹ lưỡng. Đề nghị dự thảo Luật bổ sung nhiệm vụ báo cáo thực hiện công khai, minh bạch ngân sách nhà nước. Trên cơ sở đó, người dân thấy được trách nhiệm của mình trong việc giám sát ngân sách nhà nước. Các nội dung đưa ra để người dân tham gia vào quá trình từ khâu xây dựng dự toán, thông qua dự toán và thực hiện dự toán phải là một quy trình thống nhất, các báo cáo đưa ra phải thực sự dễ hiểu, rõ ràng giúp nhân dân dễ tiếp cận và giám sát.

- Có một vấn đề đáng quan tâm là Dự thảo Luật hiện nay chưa có quy định về thẩm quyền quyết định các giải pháp điều hành ngân sách trong trường hợp cấp bách (lạm phát, suy giảm kinh tế ảnh hưởng lớn và rất nhanh đến thực hiện dự toán ngân sách nhà nước...). Trong thời gian qua, Chính phủ, UBTVQH đã quyết định các giải pháp điều hành tài chính ngân sách kịp thời ứng phó với các biến động này. Để bảo đảm tính pháp lý và chủ động điều hành ngân sách trong trường hợp cấp bách xảy ra, dự án Luật Ngân sách nhà nước (sửa đổi) cần xem xét đưa thêm quy định: Chính phủ quyết định các biện pháp cần thiết khi có biến động lớn, bất thường ảnh hưởng tới tài chính, ngân sách nhà nước theo thẩm quyền. Trường hợp thuộc thẩm quyền quyết định của QH, UBTVQH, Chính phủ báo cáo UBTVQH cho ý kiến trước khi thực hiện và báo cáo QH tại kỳ họp gần nhất; ở địa phương thì UBND cấp tỉnh quyết định các biện pháp cần thiết khi có biến động lớn, bất thường ảnh hưởng tới tài chính, ngân sách địa phương theo thẩm quyền; trường hợp thuộc thẩm quyền quyết định của HĐND cấp tỉnh, UBND cấp tỉnh báo cáo Thường trực HĐND cùng cấp cho ý kiến trước khi thực hiện và báo cáo HĐND cùng cấp tại kỳ họp gần nhất.

Về phân cấp quản lý ngân sách nhà nước, Đề nghị trong dự thảo Luật cần quy định rõ ràng hơn về nội dung phân cấp; phân loại các địa phương để xác định mức độ giao quyền và trách nhiệm. Ngoài ra, dự thảo Luật nên quy định theo hướng có tính đến đặc thù của các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương theo các tiêu chí quy mô, trình độ phát triển để xác định trách nhiệm và giao quyền theo mức độ với từng nhiệm vụ cụ thể. Nếu làm được như vậy sẽ giảm dần việc lồng ghép trong ngân sách, phát huy tính chủ động, sáng tạo của các cấp chính quyền và nâng cao trách nhiệm của các tổ chức, cá nhân có liên quan đến ngân sách.

Về trách nhiệm giải trình trước cơ quan dân cử, Đề nghị dự thảo Luật bổ sung quy định trách nhiệm giải trình về ngân sách nhà nước vào các quy định cụ thể về nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan nhà nước và trách nhiệm, nghĩa vụ của tổ chức, cá nhân về ngân sách nhà nước nhằm bảo đảm căn cứ pháp lý cho việc thực hiện trách nhiệm giải trình của các chủ thể có liên quan trong việc lập, phân bổ, thực hiện và quyết toán ngân sách.

Từ việc triển khai thi hành Luật ngân sách nhà nước, điều quan trọng và cần thiết là tăng cường việc quản lý, kiểm tra, giám sát và kiểm toán việc thực hiện ngân sách nhà nước. Ở đây vai trò của Kiểm toán nhà nước cần được đặt lên cao, và việc đồng thời ban hành luật Kiểm toán nhà nước sửa đổi là hết sức cần thiết. Kiểm toán Nhà nước là công cụ hữu hiệu giúp Quốc hội, Chính phủ và chính quyền địa phương kiểm tra đánh giá việc thực hiện ngân sách nhà nước các cấp, phát hiện và đề nghị xử lý những bất cập, tiêu cực trong quá trình chỉ đạo, thực hiện ngân sách nhà nước. Tuy nhiên thời gian qua cũng còn có ý kiến là có nơi có lúc lực lượng kiểm toán lợi dụng chức vụ và quyền hạn của mình để kiểm tra, kiểm toán và xử lý vụ việc sai phạm tại các đơn vị thực hiện ngân sách nhà nước theo hướng hợp thức hóa có lợi cho đơn vị vi phạm để có sự “chia phần” trở lại cho mình. Như vậy vô hình trung ngân sách nhà nước sẽ bị thất thoát qua lỗ hổng đó mà các hiện tượng tiêu cực lại tiếp tục tái diễn. Do vậy Luật kiểm toán Nhà nước cũng cần quy định rõ hơn chế tài xử lý đối với tổ chức cá nhân trong lực lượng kiểm toán vi phạm pháp luật, cố tình xử lý vụ việc theo lợi ích cá nhân và làm thất thoát ngân sách nhà nước.

Từ việc ban hành Luật ngân sách nhà nước và Luật kiểm toán nhà nước sửa đổi lần này, chúng ta tin tưởng sẽ có sự quán triệt và quy định rõ ràng cụ thể trong việc thực hiện ngân sách nhà nước ở các cấp để mọi nguồn vốn nhà nước từ thu, chi, phân bổ đến điều hành chỉ đạo, thực hiện được công khai minh bạch, hiệu quả góp phần đẩy nhanh tốc độ phát triển kinh tế - xã hội của các địa phương và cả nước./.

Trần Quốc Chung

Phó Trưởng ban Kinh tế và Ngân sách HĐND tỉnh Nghệ An