Bài 2: Quản trị công hiện đại theo kết quả

Nếu cách quản lý truyền thống thường đặt câu hỏi: đã ban hành bao nhiêu văn bản, tổ chức bao nhiêu cuộc họp, triển khai bao nhiêu nhiệm vụ, giải ngân bao nhiêu nguồn lực, thì quản trị theo kết quả đặt ra những câu hỏi sâu hơn: những việc đã làm tạo ra thay đổi gì; vấn đề của người dân đã được giải quyết đến đâu; chất lượng dịch vụ công có được cải thiện không; nguồn lực công đã tạo ra giá trị tương xứng chưa? Đây là những thay đổi quan trọng về tư duy từ UTS; đồng thời giúp chúng tôi tự tin hơn về cơ sở khoa học với những vấn đề mà mình đang thực hiện .

Một trong những nội dung để lại nhiều suy nghĩ từ khóa học là cách tiếp cận quản trị công hiện đại theo kết quả. Qua các chuyên đề về kế hoạch phát triển kinh tế, lãnh đạo khu vực công, tập quyền, phân quyền, trách nhiệm giải trình và minh bạch, chúng tôi hiểu rõ hơn về sự chuyển dịch trong tư duy quản trị: từ chỗ chú trọng nhiều đến đầu vào, quy trình và khối lượng công việc sang quan tâm ngày càng rõ hơn đến đầu ra, kết quả và tác động đối với người dân.

Một chuyên gia của trường đã khái quát bằng nhận định đáng nhớ: Đầu vào là thứ được đo nhiều nhất nhưng ít quan trọng nhất, còn kết quả là thứ quan trọng nhất nhưng lại ít được đo nhất. Bởi một chính sách có thể được thực hiện đầy đủ về thủ tục nhưng chưa chắc đã tạo ra kết quả như mong muốn. Một chương trình có thể hoàn thành đúng tiến độ nhưng nếu không làm thay đổi thực tế đời sống thì giá trị của nó vẫn cần được xem xét lại. Vì thế một kế hoạch phát triển tốt không thể chỉ dừng ở việc xác định nhiều nhiệm vụ, mà phải trả lời rõ: mục tiêu là gì, kết quả cần đạt là gì, nguồn lực ở đâu, ai chịu trách nhiệm, thời hạn nào và kết quả được đo bằng tiêu chí nào.

Một bài học không kém phần quan trọng là giới hạn của chính cơ chế giải trình. Chương trình Bảo hiểm Khuyết tật Quốc gia của Australia được thiết kế với hệ thống giám sát, kiểm toán và báo cáo khá đầy đủ, nhưng thực tế vẫn chênh rất xa so với dự báo ban đầu: số người tham gia tăng từ dự kiến 411.000 lên 782.000, chi phí từ 13,6 tỷ lên trên 40 tỷ đô la Úc mỗi năm. Nguyên nhân không nằm ở quy trình, mà ở chỗ những giả định nền tảng của chính sách không được rà soát lại trong quá trình triển khai. Đó là lời nhắc rằng cơ chế giải trình cần bao gồm cả nghĩa vụ kiểm tra lại giả định, chứ không chỉ nghĩa vụ báo cáo kết quả.

Từ cách tiếp cận đó, dữ liệu trở thành một phần quan trọng của quản trị. Không có dữ liệu đầy đủ và đáng tin cậy thì rất khó biết chính sách đang đi đúng hướng hay không, kết quả đạt được ở đâu, vấn đề nằm ở khâu nào và cần điều chỉnh điều gì. Chuyển đổi số vì vậy không chỉ là đưa hồ sơ lên môi trường điện tử, mà ở tầng sâu hơn là xây dựng một nền quản trị có khả năng nhìn thấy tình hình, phân tích xu hướng, phát hiện vấn đề và đưa ra quyết định dựa trên bằng chứng.

Chuyên đề về tập quyền, phân quyền và các cơ chế trách nhiệm, giải trình, minh bạch cũng làm rõ hơn một vấn đề: quyền hạn phải đi cùng trách nhiệm, trách nhiệm phải gắn với kết quả và kết quả phải có khả năng kiểm chứng. Phân quyền nếu không đi cùng trách nhiệm giải trình có thể tạo ra khoảng trống quản lý. Ngược lại, nếu tập trung quá nhiều thẩm quyền, cấp trực tiếp giải quyết công việc có thể thiếu chủ động. Thực tế tại Australia cho thấy hệ quả của việc giao nhiệm vụ mà không bảo đảm nguồn lực tương ứng: hiện có tới 73% Hội đồng địa phương của bang NSW đang bội chi hoạt động, đến mức Chính phủ liên bang phải mở cuộc điều tra về tính bền vững tài khóa của cấp chính quyền này. Vì vậy, quản trị hiện đại không chỉ là phân chia quyền lực, mà còn là thiết kế một hệ thống vận hành trong đó mỗi cấp, mỗi ngành, mỗi người biết rõ mình được quyết định điều gì, phải chịu trách nhiệm về điều gì và kết quả được đánh giá như thế nào. Qua đó, có thể thấy rõ hơn việc lãnh đạo không chỉ là đưa ra quyết định, mà còn là xác lập định hướng, xây dựng đội ngũ, tạo sự phối hợp, khuyến khích đổi mới và phát huy năng lực của từng cá nhân trong một hệ thống. Lãnh đạo vì thế không chỉ gắn với vị trí, mà còn gắn với năng lực tạo ra sự thay đổi và kết quả chung.

Một nhóm nội dung có ý nghĩa đặc biệt là điều phối phát triển vùng và quản trị đa cấp. Từ thực tiễn của bang NSW, có thể nhận thấy một điều tưởng như đơn giản nhưng có ý nghĩa rất lớn: nhiều vấn đề phát triển không dừng lại ở ranh giới hành chính.

Giao thông của một địa phương có liên quan đến nơi ở và nơi làm việc của người dân địa phương khác. Một khu đô thị mới hình thành sẽ kéo theo nhu cầu về trường học, bệnh viện, giao thông, nhà ở và dịch vụ. Một tuyến đường không chỉ phục vụ nơi nó đi qua mà có thể tạo ra những thay đổi lớn đối với cả không gian kinh tế - xã hội xung quanh. Môi trường, nguồn nước, phân bố dân cư, việc làm, hạ tầng và các chuỗi cung ứng cũng không vận hành theo những đường ranh giới được vẽ trên bản đồ hành chính. Bởi vậy, phát triển vùng đòi hỏi một cách nhìn rộng hơn địa giới của từng địa phương. Đó là cách nhìn về một không gian phát triển có liên kết, trong đó các địa phương không chỉ cạnh tranh về nguồn lực mà còn phải hợp tác để cùng giải quyết những vấn đề chung. Vấn đề này thực sự có ý nghĩa trong thực tế vận hành chính quyền địa phương hai cấp hiện nay của Việt Nam.

Bang NSW cụ thể hóa tư duy ấy bằng khái niệm "vùng kinh tế chức năng": Vùng được xác định theo lợi ích kinh tế chung, hạ tầng dùng chung và thị trường lao động liên thông, thay vì theo ranh giới hành chính. Toàn bang được chia thành 38 vùng kinh tế chức năng làm cơ sở cho chiến lược phát triển kinh tế vùng. Lý do hình thành cách tiếp cận này được báo cáo viên nêu rất thẳng: Mô hình ba cấp chính quyền trong nhiều trường hợp chưa phù hợp để thúc đẩy kinh tế vùng, do rào cản giữa chính quyền bang và chính quyền địa phương. Bên cạnh đó, bang còn sử dụng đồng thời nhiều công cụ bổ trợ nhau: các tổ chức liên kết giữa những Hội đồng địa phương, các khu vực kích hoạt đặc biệt, quỹ tín thác phát triển vùng và hệ thống dịch vụ hỗ trợ doanh nghiệp.

Một nguyên tắc nền tảng khác là nguyên tắc bổ trợ: Quyết định được đặt ở cấp thấp nhất có đủ năng lực thực hiện, cấp trên đặt khung và bảo đảm nguồn kinh phí. Đi kèm là một nguyên tắc thực hành rất đáng suy ngẫm: phải chẩn đoán đúng điểm nghẽn trước, sau đó lựa chọn cơ chế can thiệp, rồi mới xác định ai chịu trách nhiệm thực hiện và thành công được đo bằng chỉ số nào.

Một đô thị lớn muốn phát triển bền vững không thể để mọi cơ hội việc làm, dịch vụ, giáo dục, hạ tầng và hoạt động kinh tế tập trung quá mức vào một trung tâm. Việc hình thành và tăng cường các trung tâm phát triển khác nhau có thể giúp giảm áp lực tập trung, rút ngắn khoảng cách giữa nơi ở và nơi làm việc, tạo điều kiện để người dân tiếp cận các dịch vụ thuận lợi hơn. Điều đáng chú ý là điều phối vùng không đơn thuần là việc "ngồi lại với nhau" giữa các địa phương. Điều phối thực chất đòi hỏi phải có tầm nhìn chung, mục tiêu chung, cơ chế phối hợp, phân định vai trò và khả năng huy động, kết nối các nguồn lực.

Chuyến khảo sát tại Lãnh thổ Thủ đô Canberra cho thấy rõ cả mặt mạnh và giới hạn của mô hình này. Tổ chức Phát triển Vùng Nam NSW và ACT điều phối một địa bàn rộng trên 56.000 km² với hơn 750.000 dân, nhưng bản thân tổ chức này không phải cơ quan nhà nước, chỉ nhận tài trợ của Chính phủ liên bang. Không có thẩm quyền quản lý, họ giữ vai trò cung cấp dữ liệu chuẩn của khu vực, kết nối các bên và kiến nghị chính sách; việc sửa đổi chính sách vẫn thuộc về cấp chính quyền có thẩm quyền. Một nhận định của họ rất đáng nhớ: Du khách và doanh nghiệp không nhìn nhận theo ranh giới hành chính, mà trải nghiệm cả vùng như một điểm đến thống nhất.

Từ đó, càng thấy rõ hơn việc quy hoạch không nên chỉ trả lời câu hỏi "xây dựng cái gì, ở đâu", mà còn phải trả lời những câu hỏi lớn hơn: các khu vực liên kết với nhau như thế nào; người dân di chuyển ra sao; việc làm nằm ở đâu; hạ tầng nào cần đi trước; các trung tâm phát triển bổ trợ cho nhau như thế nào; và làm thế nào để sự phát triển của khu vực này không tạo thêm áp lực cho khu vực khác. Một đô thị lớn vì vậy không chỉ cần những công trình lớn, mà cần một cấu trúc không gian hợp lý, trong đó giao thông, việc làm, nhà ở, dịch vụ, môi trường và các trung tâm kinh tế có mối quan hệ tương hỗ.

Từ góc nhìn ấy, điều phối phát triển vùng thực chất là một phương thức quản trị mới: nhìn thấy những mối liên hệ mà từng địa phương riêng lẻ có thể không nhìn thấy; giải quyết những vấn đề mà một địa phương riêng lẻ không thể giải quyết; và hướng đến những kết quả có lợi cho toàn vùng thay vì chỉ tối ưu cho một khu vực.

Một nhóm nội dung để lại nhiều suy nghĩ là quản lý phát triển bền vững, được tiếp cận qua các chuyên đề về chuyển đổi công bằng và bao trùm, kinh tế tuần hoàn, quản lý có trách nhiệm đối với tài nguyên và phát triển đô thị. Qua khóa học, chúng tôi nhận thức rõ hơn rằng phát triển bền vững không chỉ là câu chuyện của môi trường. Đó là một cách nhìn tổng thể về mối quan hệ giữa tăng trưởng kinh tế, tiến bộ xã hội và bảo vệ môi trường, trong đó lợi ích của hiện tại phải được đặt trong mối quan hệ với khả năng phát triển của tương lai.

Một nền kinh tế tăng trưởng nhưng tạo ra khoảng cách quá lớn về cơ hội; một đô thị phát triển nhưng thiếu không gian xanh; một quá trình chuyển đổi công nghệ tạo ra tăng trưởng nhưng khiến một bộ phận người lao động không có khả năng thích ứng; hay việc khai thác tài nguyên hôm nay làm suy giảm khả năng phát triển của ngày mai đều đặt ra những câu hỏi về chất lượng và tính bền vững của phát triển.

Chuyên đề về kinh tế tuần hoàn đem đến một cách nhìn mới về tài nguyên. Nếu mô hình truyền thống thường vận hành theo chu trình khai thác - sản xuất - tiêu dùng - thải bỏ, thì kinh tế tuần hoàn hướng tới việc giảm khai thác tài nguyên mới, kéo dài vòng đời sản phẩm, tăng tái tạo sử dụng, sửa chữa và tái chế, biến một phần chất thải thành nguồn lực cho quá trình sản xuất khác. Con số được nêu tại lớp học khiến nhiều người phải suy nghĩ: Nhân loại hiện đang sử dụng lượng tài nguyên gấp 1,8 lần Trái Đất cung cấp, nghĩa là Trái Đất cần 22 tháng để tái tạo lại những gì con người dùng trong 12 tháng trước đó. Điều đó cho thấy quản lý tài nguyên không chỉ là bảo vệ những gì còn lại, mà còn là thay đổi cách con người sử dụng tài nguyên. Tài nguyên cần được sử dụng tiết kiệm hơn, hiệu quả hơn, có trách nhiệm hơn; chất thải không nhất thiết chỉ là thứ cần loại bỏ mà trong nhiều trường hợp có thể trở thành nguồn lực nếu được tổ chức lại quy trình sản xuất và tiêu dùng.

Đáng chú ý là cách bang NSW đưa yêu cầu quản lý bền vững vào quản lý nhà nước. Thay vì lập một chương trình riêng, bang gắn bộ tiêu chí về sử dụng năng lượng, nước và vật liệu vào ngay thủ tục cấp phép xây dựng nhà ở, áp dụng bắt buộc suốt khoảng hai mươi năm qua và mới bổ sung chỉ số đo lượng phát thải hàm chứa trong vật liệu. Cách làm này biến yêu cầu bền vững thành cam kết cụ thể của từng công trình, có căn cứ để kiểm tra trước khi đưa vào sử dụng - một kinh nghiệm quản trị giản dị nhưng hiệu quả.

Một nội dung có ý nghĩa xã hội sâu sắc là chuyển đổi công bằng và bao trùm. Chuyển đổi kinh tế, chuyển đổi năng lượng hay chuyển đổi xanh không chỉ là câu chuyện của công nghệ và nguồn vốn, mà còn liên quan trực tiếp đến người lao động, cộng đồng và những nhóm có thể chịu tác động từ quá trình chuyển đổi. Vì vậy, một quá trình chuyển đổi bền vững cần bảo đảm cơ hội tiếp cận, khả năng thích ứng và sự tham gia của các nhóm khác nhau trong xã hội. Một chính sách có thể đạt được mục tiêu kinh tế hoặc môi trường nhưng nếu bỏ qua những người chịu tác động trực tiếp thì quá trình chuyển đổi sẽ khó tạo được sự đồng thuận và bền vững trong dài hạn.

Bài học này được chứng minh bằng những trường hợp rất cụ thể. Tại một thung lũng công nghiệp của bang Victoria, việc nhà máy điện than chỉ thông báo đóng cửa trước 5 tháng đã trở thành ví dụ điển hình về cách không nên làm, đến mức gần như mọi thiết chế sau này của Australia đều được thiết kế để tránh lặp lại. Tại một thị trấn khác, dù chi phí đào tạo lại lên tới khoảng 20.000 đô la Úc mỗi lao động, tỷ lệ tham gia vẫn thấp, đơn giản vì người lao động không tin vào mốc thời gian đóng cửa. Từ đó, các chuyên gia rút ra năm bài học, trong đó có hai điều đáng nhớ nhất: thời gian báo trước là yếu tố đầu vào có giá trị nhất của mọi quá trình chuyển đổi; và một cơ quan thường trực có mặt tại địa phương hiệu quả hơn một gói hỗ trợ lớn chỉ triển khai một lần, bởi nó tồn tại đủ lâu để điều chỉnh.

Chuyến đi thực tế tại vùng Illawarra, phía nam Sydney, cho thấy quá trình ấy đang diễn ra thế nào trên thực địa. Tại khu vực cảng Port Kembla, nơi có khu liên hợp gang thép lâu đời, nay hình thành trạm tiếp nhiên liệu hydro đầu tiên của Australia dành cho xe tải hạng nặng, một dự án trung tâm hydro xanh và cả một nhà ga nhập khẩu khí đang xây dựng. Buổi tọa đàm chiều cùng ngày quy tụ đủ bốn tiếng nói: nhà khoa học, cơ quan quản lý, tổ chức xã hội và một cựu thợ mỏ than. Chính người thợ mỏ ấy nói điều đáng nhớ nhất: Sự thay đổi khiến người lao động lo sợ, nhiều thông tin không chính xác lan truyền, nên truyền thông và đối thoại với cộng đồng giữ vai trò quyết định. Điều này liên tưởng đến một thông điệp rất đáng suy ngẫm từ các chuyên đề tại UTS: Phát triển không chỉ được đo bằng những gì chúng ta tạo ra, mà còn bằng cách chúng ta tạo ra nó và ai được hưởng lợi từ nó.

Ba nhóm nội dung lớn của khóa học – quản trị theo kết quả, điều phối phát triển vùng và quản lý phát triển bền vững – tưởng như thuộc ba lĩnh vực khác nhau nhưng thực chất lại có mối liên hệ rất chặt chẽ. Quản trị theo kết quả đặt câu hỏi: chính quyền tạo ra giá trị gì cho người dân? Điều phối phát triển vùng đặt câu hỏi: làm thế nào để những không gian phát triển có liên hệ với nhau cùng phát triển, thay vì phát triển rời rạc? Còn phát triển bền vững đặt câu hỏi: những kết quả đạt được hôm nay có thể được duy trì cho ngày mai hay không? Ba câu hỏi ấy, suy cho cùng, đều quay trở về một vấn đề: làm thế nào để phát triển thực sự tạo ra chất lượng sống tốt hơn cho con người.

- Bài 1: Nơi mùa xuân đến sớm